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敘利亞難民問題的思考︰責任、政策與國際政治

2015-09-14 | 學者文稿

陳偉信(香港中文大學社會科學院講師)

 

一張張難民照片在社交媒體廣傳;德國總理默克爾 (Angela Merkel)「豪言」接收來自敘利亞的難民;歐盟執委會主席容克指難民問題使歐盟有愧於歐洲所代表的人本價值。這些事件令敘利亞難民問題近月成為國際媒體的焦點。上周有報道指一名敘利亞人飄洋過海達7000公里到香港申請庇護,更讓事件進一步與香港社會連結。

 

對於這次難民問題的分析有很多,例如針對中東政經紛亂的遠因及近因、近年伊斯蘭國如何崛起與敘利亞管治失效的因由、歐盟體制為何對難民問題束手無策、歐洲社會極端主義崛起與全球化及移民問題的關聯,而今次筆者嘗試以一個較少人討論的「責任 – 政策」框架,嘗試梳理一些有關全球治理問題的觀察。

 

全球議題欠缺全球參與?

香港討論有關難民問題成因的評論有很多,討論相關政策及處理方法卻較少,而嘗試將兩者放在同一框架處理的文章更屬少數。假如是次敘利亞難民問題是全球人道議題,那香港作為全球社會的一員,是否有道德責任協助接受敘利亞難民,甚至協助解決全球難民問題?

 

這個討論事實上並不新鮮,因西方媒體近日抨擊海灣地區國家如沙地阿拉伯、卡塔爾沒有接收來自中東地區的難民,認為他們一方面暗中支持伊斯蘭國以打擊什葉派國家,另一方面卻在難民問題上獨善其身。沙地政府反駁指她雖然並非《難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugees) 的締約方,但自2011年起已接受了250萬名來自敘利亞難民,因此不應被國際社會責難。另一方面,本地學者孔誥烽指中國及俄羅斯對難民問題有不可推卸的責任,因她們多次阻止聯合國安理會介入敘國巴沙爾政權及反政府軍的衝突,因而令伊斯蘭國取代敘利亞自由軍成為衝突的根源。

 

這些問題反映的是國際政治似乎欠缺一個清晰的「責任 – 政策」框架,即使國際社會認為這是一個全球責任,但卻欠缺相對應的政策。以難民問題為例,假如以國際法的框架,現時有146個國家簽署相關國際法及協定書,按法理其他國家不予參與「情有可原」,但國際社會的轉變已令難民問題被視為普世價值,例如有關不予驅回原則 (principle of non-refoulement) 雖為1951年《難民地位公約》內容,但今天已成為國際社會共識,屬國際習慣法 (international customary law) 一部份。

 

當國際議題由以往國家責任系統主導的議題,如戰爭、殖民地及經貿合作,慢慢地轉到非國家及跨國家責任系統議題,如恐怖主義、人員流動及氣候變化,全球治理的框架出現嚴重斷層︰以政府間平台及組織主導的國際政治,及由民間系統主導的人道慈善救援。兩者雖然有定期的溝通及互通,但在覆蓋層面及相互支援上卻遠遠不足。聯合國難民公署的營運主要來自聯合國預算及國家、企業及私人捐款,後者卻同時是其他國際人道組織的收入來源,兩者如何避免資源重疊及錯配,是全球治理體制甚少討論的一環。另一方面,聯合國的行動往往受制於國家政治互動,但民間系統卻欠缺足夠的行動力超越國家系統作跨國支援,兩者如何互利互惠亦是全球治理體制需要觸及的問題。

 

網上籌眾或成新「責任政策」框架

正如研究移民問題的學者Joseph H. Carens指出,移民及難民之所以成為「問題」,原因是國家系統扭曲人類社會原來生態,而國家系統的一些特質,如邊界、主權、政府,阻隔了移民議題以全球公民參與的形式介入,最終成為國際政治問題。Carens指出人員自由流動本為天賦人權一環,以往人類社會也是擇地而居。但民族國家的出現扭曲這些天賦權利,強求國民「定格」在國家疆界內並接受管治。事實上,《蒙特維多國家權利義務公約》(Montevideo Convention on the Rights and Duties of States) 內的四個國家條件包括永久人口 (a permanent population),令永久人口成為了國家能否「生存」的關鍵。

 

另一方面,民族主義作為當代國家建立的社會文化基礎,令不少國家及社會較不願意接受外來文化衝擊本土人口,對國內政經穩定的堅持亦令政府鞏固邊界及本土利益優先,只接受一些對國家經濟有貢獻的外來移民。因此,即使道德上及情緒上各國公民均同情難民問題,但一到要政府定期出資紓緩問題,甚至出兵伊斯蘭國以求根治問題,不論是國家及國民都有一定抗拒。

 

要徹底解決問題並重新將國際責任與國際政策產生掛勾,改善全球治理系統以求處理日益嚴峻的跨國議題,獨立於國家系統的全球治理平台似乎是另一出路。事實上這項改革相當困難,歐盟的超國家經驗也是經過多次危機後才慢慢拾級而上,至今仍很大程度受制於國家系統主導的歐洲理事會 (European Council)。然而,我們在近期的數場危機卻看到一些端倪︰在希臘債務問題上,網上籌眾活動竟近200萬歐羅;敘利亞難民問題上,至今已近44萬網上簽名支持英國接納更多難民,令英揆卡梅倫 (David Cameron) 改變早前強硬政策;埃及富豪倡議購買無人島收容來自敘利亞的難民 (雖然沒有指名該島的主權誰屬)。假如聯合國能成功透過網上籌眾平台,建立一個「全球議題 – 全球政策」的產出系統,將全球人民的道德熱情更有效地轉化為政策資源,並以政策產出及紀念品作為回饋全球人民的支持,不失為解決全球議題的出路。而由於網上籌眾須要集資者提交計劃及進度報告,而捐款者的身份轉化為項目投資者及集體擁有人,亦令這些跨國組織須建立更透明的問責制度。誠然,當下的資本主義強調私利及主導,但在合適的制度下私利可以同時轉化為公義,以資本主義方式建立制度以協助國家系統的全球治理,也許是未來國際政治的一條出路。

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「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文。


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