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中央與地方

2014-11-17 | 學者文稿

韓孝榮博士(嶺南大學歷史系副教授)


自古以來,如何協調中央與地方的關係是世界各國都要關注和解決的頭等大事之一。在古代,這主要是當權者們需要費心勞神去面對的問題;到了近代,一般民眾也越來越多地參與到有關的政治討論。

二十世紀之前,中國歷朝歷代的統治者們都沿用著兩種基本的管制制度,即封建制和中央集權制。在封建體系中,地方諸侯們享受著相當多和相當大的自主權,包括擁有軍隊和把權位傳給子孫這樣的頂級特權。這些特權便於諸侯們擴張勢力,也容易刺激他們的野心,於是幾乎所有實行封建政治體系的國家,包括商周時代的中國、中世紀的西歐和日本,都難以擺脫諸侯混戰的禍患。

正是為了消除封建制度的這個根本缺陷,中國先秦時代的一些政治家們發明了中央集權制。這種新制度剝奪了地方諸侯的許多特權,包括權位的終身制和世襲制,以及擁有軍隊的權利,因此強化了中央政府的權威。這種新制度由秦始皇第一次在全國範圍內實施,並受到後世大多數統治者們的青睞。有人甚至認為秦朝中央集權制度的確立是中國歷史上最成功的一次革命。毛澤東也說過“百代都行秦政法”的溢美之詞。但中央集權制度確立之後,封建制度並未絕跡。漢朝和明朝等後世朝代都曾經試圖部份地恢復封建體系,而中央王朝在少數民族地區長期實行的羈縻制和東亞區域內以中國為中心的藩屬制,也基本上屬於封建制度。

中央集權制確立之後,曾經經歷過多次危機,而最近的一次發生在二十世紀之初。清朝末年,特別是1912年清朝終結之後,中央政府的權威不斷受到地方勢力的挑戰。最早發生離心傾向的是一些少數民族地區。當內地各省向清廷宣布獨立的時候,邊疆地區的蒙古和西藏也宣布獨立了,只是內地各省的獨立在清廷退位後就結束了,而蒙古和西藏則希望假戲真做。後來在民族自決的旗號下,蒙古國和滿州國被製造出來,內蒙一些王公也躍躍欲試,而藏族和維吾爾族的某些人士直到今天也沒有放棄分離的企圖。1915年袁世凱稱帝失敗後,地方軍閥成為另一股與中央政府抗衡的分離勢力,以致於在1915到1927年之間,中國實際上沒有一個能有效管制大部分地區的中央政府。蔣介石的國民政府從1927年在南京成立到1949年遷往台灣,也一直沒能徹底制服各種地方勢力,包括少數民族分離分子、新老軍閥集團,以及二十世紀二十年代以後逐漸興起和發展的共產主義運動。外國勢力的入侵是造成1912年到1949年間中央權力式微,而地方勢力坐大的重要原因之一。外國勢力有時候會直接挑戰中央的權威,有時候則通過支持地方勢力而間接地挑戰中國的中央政府。

1949年之後,中國重新進入一個中央強、地方弱的時代。新的中央政權利用政治和軍事手段,基本消除了中國大陸由少數民族、地方實力派和國民黨控制的各種舊的異己力量,又通過反地方主義運動和反地方民族主義運動等手段,壓服了黨內和政府內的潛在的不完全服從中央的分子。中華人民共和國的政治體制是中國中央集權傳統與現代政府形式的結合。勿容諱言,雖然自上世紀七十年代末改革開放以來,中央政府已經允許部分權力下放,但與很多其他國家相比,中國地方政府的權力仍然非常有限。

在現行的全國行政架構中,香港和澳門這兩個特別行政區是享受最多自治權和自主權的行政單位。中央政府對於其他各省、自治區和直轄市的政治、經濟、司法等各個方面的管轄都要更加全面和嚴密。中國眾多的人口和廣大的國土,經濟發展的不平衡和相對落後,民族和社會狀況的複雜性,以及依然還沒有結束的分裂狀態,都決定了在短期內這種嚴密的管轄是必要的和不可避免的,但在中國各方面都進一步發展之後,中央和地方之間則需要建立更加平衡的關係。理想的中央與地方的關係應該有兩個目標:一是各地方的自主性、獨特性和創造性能夠得到充分發揮和發展,二是國家的統一與安寧能夠得到充分的保障。

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「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文。


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