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消滅貧窮與滅貧的目標 (三) -- 訂立減貧目標

2014-02-10 | 學者文稿

黃洪教授 (香港中文大學社會工作學系副教授)

 

上兩篇文章提到消滅貧窮並非不可能,並剖析了香港貧窮的成因,以下將會就如何就滅貧政策設定具體、可量度、可操作的減貧目標提供一些可行的做法和參考。

 

扶貧委員會沒有明確的減貧目標

首屆扶貧委員會於2007年任期完結時提交的報告表示,扶貧工作的目標在於:「推動就業對扶貧紓困和鼓勵自力更生,至為重要。就業不但能改善個人的經濟狀況,還能夠提升個人自尊,鼓勵社會參與並能為下一代樹良好的榜樣。」  報告進一步指出,扶貧工作對應有工作能力的成人、兒童、長者及弱勢社群應有不同之目標。對有工作能力的成人,「核心策略是加強就業能力、增加就業機會」以推廣「從受助到自強」。對於貧窮兒童應「提升他們的能力,使他們能計劃自己的未來,鼓勵他們脫貧」。對於長者及弱勢社群,應為他們「提供福利援助和安全網,讓他們能有尊嚴地過活。」報告最後指出:「歸根結底,支援貧困人士是個人、家庭和社會的共同責任。」 

 

第二屆扶貧委員會仍未就其扶貧工作訂出清晰的目標和方向。在其網頁中表示:「六個專責小組的架構,反映我們在釐訂扶貧政策時,不單聚焦支援弱勢社群,還會透過教育和就業,提高社會的流動性。社會參與專責小組將推動跨界別合作,包括政府、非政府組織、商界、以及社會各界。我們又會透過特別需要社群專責小組,對殘疾人士、少數族裔、單親父母、新移民等群組的需要多加注意。」 政府再次強調扶貧政策會透過教育和就業,提高社會的流動性,而策略是要跨界別合作。

 

從第一及第二兩屆扶貧委員會提出的工作方向,可看到提出無論是前者的「從受助到自強」或是後者的「提高社會的流動性」均是屬於較抽象的表述。可是,政府沒有表示本身有「底線責任」去實行減貧以至滅貧的措施,更遑論明確表示以「減少貧窮的人士數目」及「減輕貧窮人士的貧窮程度」為目標。

 

香港政府的扶貧政策沒有具體、可量度、可操作的目標,並在推動扶貧政策缺乏道德責任及委身的精神。現行扶貧政策或計劃只是對弱勢社群的緊急需要作出短暫、零碎及補救性的回應。反觀,聯合國以至其他國家的扶貧政策會以減貧為具體目標,真正令扶貧(poverty alleviation)工作走向滅貧(poverty eradication)的最終目標。

 

筆者期盼扶貧委員會日後推動的滅貧政策能設定具體、可量度、可操作的減貧目標。如上所述政府應制訂整全的、多面向的、多層次的滅貧政策,並從宏觀、中觀及微觀介入和轉變來達到「扶貧」與「減貧」的目標。以下將以聯合國千年發展目標和英國兒童貧窮法為例,指出訂定減貧目標是可行的。

 

聯合國的千年發展目標(MDGs)

聯合國於1990年提出「千年發展目標」(Millennium Development Goals, MDGs)。目標一是要「消滅極端貧窮和饑餓」,提出的目標是在1990至2015年間,將每天以不到一美元維生的極端貧窮人口比例減半,並將捱餓的人口比例減半,亦即是說世界絕對貧窮率要在25年內由46%下降至23%。 而達成這目標的策略是要靠由國家主導的,以減貧為重點的經濟和社會倡議;加強提供基本社會服務的能力;以及協助進行有關貧窮評析、監測和規劃的能力建設。

 

根據聯合國於2013年發表的《千年發展目標報告2013》,全世界比計劃提前5年實現了減貧的具體目標。在發展中地區,依靠每日低於1.25美元維生的人口比例從1990年的47%降至2010年的22%。2010年生活在極端貧困環境下的人數比1990年減少了約7億。 

 

「千年發展目標」的提出及實施表明減貧應要提出切實的目標。以二十五年的時間將絕對貧窮人口的比例減半,看似不可能的任務竟然以二十年的時間,提前五年便達成。若我們認為聯合國以絕對貧窮來定義貧窮,才可以訂出減貧的目標;英國的經驗正正展示以相對貧窮來定義貧窮,亦可以同樣訂出減貧的具體目標。

 

英國兒童貧窮法

英國前任首相貝理亞於1999年經已提出要在二十年內,消除英國的兒童貧窮。此目標經修訂後最終被英國三大政黨接納,並於2010年3月通過成為「兒童貧窮法」(The Child Poverty Act) 。  消除(ending)兒童貧窮經已成為法定的目標,第一項指標是於2020年將生活在相對貧窮線(低於入息中位數60%)下的兒童比例減至10%。第二項指標是於2020年將生活在相對貧窮線下並同時處於物質匱乏的兒童比例減至5%。第三項指標是於2020年將生活在絕對貧窮兒童的比例減至少於5%。最後第四項指標,於2020年生活於長期貧窮兒童的目標比例,將會在2015年時制定。

於1999年,約有340萬名兒童(佔所有英國兒童26%)生活在相對貧窮線(扣除房屋開支前)下。若要達到上述第一項指標,要於2010年將貧窮兒童數目減至170萬,並於2020年進一步減至130萬。在廿一世紀開首的五年上述目標有很大的進步,但其後五年貧窮兒童數目下降速度減低。至2010/11年,生活在相對貧窮線下的兒童比例下降至18%。  亦即是說,在工黨政府任內有110萬名兒童脫離相對貧窮。

 

雖然這仍然落後於工黨政府最初訂出在2004-2005年將兒童貧窮率減四分之一,而至2010-2011年時減一半之目標。不過,以十年的時間,能夠令110萬兒童脫貧,工黨這項政策取得令人囑目的成效。現時,上述政策目標更透過立法,交由所有主要政黨通過,顯示「消除兒童貧窮」經已成為全社會的共識,而立法訂出目標是有效促使政府集中資源及注意力來認真解決兒童貧窮問題。

 

減貧目標:香港未來可參考的做法

參考聯合國及英國的做法,筆者建議為香港整體人口及不同年齡群的貧窮人口比例訂下減少的目標。例如:

 

1) 在未來10年內,將全港相對貧窮(入息中位數50%)人口比例減至10% (2011年為17%);

 

2) 在未來10年內,將長者相對貧窮人口比例(長者貧窮率)減至15%(2011年為33%);在未來20年內,長者貧窮率要進一步下降至10%;

 

3) 在未來10年內,將兒童相對貧窮人口比例(兒童貧窮率)減至10%(2011年為22%);在未來10年內,相對貧窮同時生活匱乏的兒童人口比率(兒童匱乏率)要下降至5%。

 

在制定香港的貧窮線後,扶貧委員會應訂出有如上述例子的具體減貧目標;政府應相應調動資源,加快政策的推進和落實,令扶貧政策走出短期、零散、補救的格局。透過打破貧窮的惡性循環與發展貧窮人士和社區的脫貧能力,扶貧政策才能真正走向長遠「滅貧」的目標和方向。

 


延伸閱讀
 

黃洪:消滅貧窮與滅貧的目標 (一) -- 消滅貧窮並非不可能

黃洪:消滅貧窮與滅貧的目標 (二) -- 香港貧窮的成因

參見扶貧委員會: 《扶貧委員會報告》,(香港:扶貧委員會,2007)頁i

參見扶貧委員會: 《扶貧委員會報告》,(香港:扶貧委員會,2007)頁ii

參見扶貧委員會網頁-我們的承諾

參見聯合國系統與千年發展目標網頁

參見聯合國:《千年發展目標報告2013》(紐約: 聯合國,2013),頁7

有關兒童貧窮法要點可參看英國政府網頁

參見Department of Work and Pension: Households Below Average Income: An analysis of the income distribution1994/95 –2010/11,(London: Department of Work and Pension, 2012).

 

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「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文。


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