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淺談外交細節與港菲關係

2013-10-28 | 學者文稿

陳偉信(香港中文大學社會科學院講師)

 

圍繞本月香港社會的新聞,除了免費電視牌照及人口政策外,與國際關係有關的大抵是特區政府與菲律賓政府那千絲萬縷的討價還價︰行政長官出席國際會議期間與菲國總統阿奎諾三世會面,換來的卻是一連串的外交風波。日前,阿奎諾三世會見傳媒時更直言不記得行政長官的名字,「而我不知道梁振英是誰」正好反映目前港菲關係的寫照。

 

要分析港菲關係的早前僵局,除了要了解外交場景的細節外,亦要了解中菲關係及香港的國際定位。本文嘗試提出數個重點讓學生多了解這個在香港一直被忽視的「管治問題」。

 

一. 香港及菲律賓是否在同一地位?

對於行政長官與菲律賓總統的會面,其中一個重要的批評是指會面不合乎規格,似是菲律賓總統「接見」行政長官,而非兩者在平等的框架下「會面」。具體而言,假如兩地的關係是對等的話,兩地元首會面的設定應是相對而坐,而非像會議流出片段般,阿奎諾三世一個人居中而坐,行政長官及其官員則同坐右下方。

 

有很多人對於香港的國際身份有所誤解,認為香港與菲律賓的身份並不對等,因此菲國居中並無不妥。無疑,香港並非國際社會所承認有主權的國家,在本質上並不與菲律賓平起平坐,例如菲國是聯合國的創會會員,但香港要出使聯合國,一是被邀請的身份,二是按《基本法》第一百五十條規定,香港官員成為中國代表團成員之一,代表中國出席這些場合。

 

然而,這些規定本來就不是硬性的,很多時也涉及會議性質及個別國家的法律。例如香港雖然不是《維也納公約》的締約方,但不少國家如加拿大及德國,均賦予香港駐當地的經貿辦有等同於《維也納公約》般的權利,例如稅務處理及領事保護等等。此外,以是次亞太經合組織會議為例,香港是以獨立關稅地區的身份參與,也是按《基本法》第一百五十一條下的「中國香港」名義參加的經濟組織,是一正會員身份,在會內與國家代表團也是平起平坐。因此,在經合會議內,行政長官與菲律賓總統均代表著一獨立關稅地區,在禮節上應是對等地位。

 

事實上,在其他的場合,行政長官與其他與會者的對談中也以對等的形式處理,例如政府新聞處發佈有關與新加坡總理李顯龍的片段中,行政長官與新加坡總理是並肩握手的,可見在這些國際會議中香港所擁有的地位與其他國家無疑。

 

二. 港菲關係與中菲關係的關係

菲國總統對港漠視,甚至連數星期前與他會面的行政長官名字也「故意」想不起,背後的意義難免耐人尋味。事實上,外交學不同於我們常見的國際關係學說,它是針對外交事務上的決策過程、執行方式及接待禮儀,外交官的訓練在其他國家有一專門學府,而國際關係則主要分析國家政策背後的動機及因由,背後涉及不同的哲學觀及世界觀。因此,外交事務上的「行政錯誤」是不能夠接受的,原因這是反映一國對於另一國關係的演繹。例如當兩國關係友好時,東道主不介意將整個會面「升級」;但當兩國關係轉差時, 兩國元首是可以相見不相識,更嚴重的是召回大使,以示兩國關係暫時中斷。港菲關係雖然因三年前的馬尼拉人質事件轉淡,但兩地經貿關係仍然頻繁,阿奎諾三世此舉未免過火。

 

歸根究底,對於阿奎諾三世而言,香港只不過是宏觀中菲關係的棋子,並不涉及個別對待,因此整個考慮的出發點,是如何借會面影響中菲之間的角力。眾所周知,現時中國及菲律賓就著南海主權問題不時在外交界擦槍走火,例如中國成立三沙市,將有爭議的地方納入中國行政的管理架構內,又在有爭議的地方放下建築物料,試圖製造「有效管治」的形象。與此同時,菲國早前將海洋命名為「西菲律賓海」,改變「南中國海」的稱號,並不時就中方行動提出抗議,亦只是希望維持「主權不清」的現狀,因此兩國關係在近年並不友好,港菲人質問題便成了阿奎諾三世玩弄的對象。

 

事實上,假如從菲律賓的角度出發,阿奎諾三世的回應正好滿足國內對中國的民族主義情緒,同時中國亦不可能對菲輕易發難。首先,在菲律賓而言,對港的漠視是維持「一個中國」的基本原則,因此中方不易就此發難。以早前菲律賓政府對台灣漁船開火導致漁民洪石成死亡的事件為例,菲方早期亦不肯道歉,原因正是「一個中國」原則。菲方認為,假如向台灣道歉及賠償,則變相承認台灣在外交上的獨立地位,並不符合「一個中國」的原則。及後台菲兩地就著事件的道歉及賠償問題達成共識,背後或多或少涉及南海爭議背後的現實政治。港菲人質事件的演繹,亦正是援引這套思維模式。

 

此外,透過將香港視為談判的對手而非北京,菲律賓更可借香港來制衡中國,從而強化國內的支持。自南海爭議惡化以後,北京成為了菲律賓國內民族主義的對象,加上菲國人民傳統上都有點英雄主義文化,也就是阿奎諾三世所指的「文化差異」,因此對中示弱不符合國情。然而,過份的強硬對於中菲關係並沒有好處,因此選擇香港作為對手,透過以「事件已進入港菲商討程序」為由,將北京排除在外。同時,受制於「一個中國」及「單一主權」的迷思,北京政府既不會放權予香港推行較強硬的「貿易政策」如禁運及遣返菲律賓傭工回國,特區政府亦不會主動出擊,以免被傳統左派視為越俎代庖,以前特首曾蔭權在事件處理時受到國內及香港保守人士攻擊可見一斑。因此,阿奎諾三世如此處理事件,不但在國內得到市民的支持,在外交政策層面上也看準「一國兩制」框架的不足,提出了一個對菲律賓安全系數甚高的策略,令中港兩地一時拙於回應,不負阿奎諾家族之名。

 

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「學者文稿」特邀多位大學學者出任嘉賓作者,就政治、經濟、宗教、環保、傳媒文化、社會現象、勞工福利、國際關係等主題撰文。


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