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特首、高官向誰問責?

2012-03-06 | 洪昭隆老師

前言

近日,特首曾蔭權和兩位前位政府高層,現時特首候選人梁振英及唐英年,相繼捲入利益輸送和行為不誠實的醜聞之中。在討論相關事件的時候,有不少同學和市民對曾先生在立法會答問大會的表現表示不滿,提出為何立法會,乃至市民,不能直接令特首面對質詢,甚至對他啟動彈劾程序。本文將淺析現行制度之下,特首和高官問責制度如何運行。

 

何謂問責?

參考新力量網絡(管治改革小組)於2002年提出的研究指出,問責制度主要有四個方面:

 

  • 承擔後果(responsibility):對所作出行為的後果負責,也必須承擔因沒有作出適當行為而產生的後果,包括受責備及懲罰。
  • 積極回應(responsiveness):積極回應訴求。
  • 交代責任(accountability in the narrow sense):為自己的行為作交代。
  • 回答質詢(answerability):有責任回答質詢。

 

被問責者(如特首、主要官員),需要向問責對象負擔包括行為上(回應、交代、回答)和態度上的(積極、承擔)的責任。研究同時指出,「真正的『政治問責』必須包含以上四個層面。關乎當權者向全民的負責,也即是『民主問責』,只有在全面的民主政制中才能實踐。」但是,現時本港行政長官和特首的問責制度,是屬於另一種情況。

 

向中央問責

我繪畫了以下的圖表向大家解釋現時香港政治制度的問責情況。實線的箭咀代表了有實質的問責機制和途徑,而虛線則是指有問責途徑,但執行時會出現不少的阻礙。

 

 

從上圖可見,現時對本港行政長官和問責局長的「問責」最有力的執行者是中央政府,機制和條文確切地寫在憲制性文件之上。

 

關於行政長官的問責和任免,寫在《基本法》第四十三條及四十五條之上:

 

  • 第四十三條

香港特別行政區行政長官依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責。

  • 第四十五條

香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。

 

而參考立法會相關的文件,問責制主要官員的任命三項程序如下:

 

  • 行政長官所選拔的主要官員人選接受品格審查和健康檢查;
  • 在完成品格審查和健康檢查後,由行政長官提名並報請中央人民政府任命;
  • 在中央人民政府批准擬議任命後,香港特別行政區政府便會與主要官員簽訂聘用合約。

 

由此可見,中央對特首和主要官員有實質的任免和問責權力,同時主要官員也同時向特首及中央政府負責。但是有關特首對香港特區負責的一項和主要官員向議會和市民問責的制度,仍然未確立。

 

被閹割了的議會問責

議會問責是指通過議員向官員提出相關的質詢,甚至追究責任。參考實行議會內閣制的英國議會經驗,當行政機關及其官員違法行使職權時,議會將通過下述三條渠道追究其相關責任。

 

1. 下議院可以對個別大臣進行質詢,要求獲得口頭或書面的答覆。

2. 不信任投票,議會以表決的方式對官員表示信任與否。

3. 調查,組織專門機構對政府進行調查。

 

再回到上圖,我以虛線指出特首和問責官員和立法會之間的「問責」關係,原因是本港對他們沒有一個具有實權的制度,應對他們的瀆職行為。

 

首先,對行政長官的問責,現行機制下,立法會在彈劾特首時,須得過直選及半數功能組別議員贊成。但在分組點票的機制下,彈劾議案基本難以通過。只是一具「白紙黑字」的空文。

 

至於所謂問責主要官員,現時立法會和市民是無任何具有實權的問責能力,因為主要官員的任免權力在特首及中央之手,就算主要官員嚴重瀆職,議會只能通過不具約束力的諮詢和法案,甚至權力及特權法調查成立後,罷免官員的行動,也只能通過特首進行。

 

結語

由此可見,在現行制度下,市民和議員對官員和特首問責,根本欠缺實權和有效的渠道,及早改善特首和官員的問責制度,方為上策。

 


 

行政問責制

新力量網絡(管治改革小組):〈向誰問責?如何問責?〉

立法會政制事務委員會   問責制主要官員的任免程序

 

老師簡介
洪昭隆老師

洪昭隆老師

天主教培聖中學

現職中學助理校長。喜愛的研究題目包括歷史教育、公民教育、環境教育及香港教育政策等。


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